Feiten

Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof, primair, om nietigverklaring van Richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (PbEU 2022, L 275/33, met rectificatie in PbEU 2023, L 39/69; hierna: „bestreden richtlijn”). Het voert daartoe onder meer aan dat de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten is miskend. In het eerste onderdeel van zijn eerste middel betoogt het Koninkrijk Denemarken dat de bestreden richtlijn – gelet op, alles samengenomen, het voorwerp ervan, het daarbij vastgestelde kader en de gevolgen ervan – een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de lidstaten inhoudt, wat in strijd is met artikel 153 lid 5 VWEU en met de in dat artikel vastgelegde bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Overeenkomstig artikel 5 lid 1 van de bestreden richtlijn moeten de lidstaten procedures vaststellen voor de vaststelling en de aanpassingen van wettelijke minimumlonen op basis van juridisch bindende criteria, waaronder de in lid 2 onder a tot en met d van dat artikel genoemde criteria. Gelet op de omvang van deze elementen laat artikel 5 van deze richtlijn de lidstaten geen reële vrijheid om aanvullende criteria vast te stellen, ook al staat het de lidstaten vrij om te beslissen over het relatieve gewicht van de aldus genoemde criteria. Hoe dan ook vormt het feit dat de lidstaten verplicht zijn om bij de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen de in artikel 5 lid 2 van die richtlijn vastgelegde criteria op te nemen, een inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de lonen in de lidstaten.

Met het tweede onderdeel van zijn eerste middel voert het Koninkrijk Denemarken aan dat de bestreden richtlijn gebieden regelt die onder het begrip „recht van vereniging” vallen en aldus voorbijgaat aan de in artikel 153 lid 5 VWEU opgenomen uitsluiting van bevoegdheid inzake het recht van vereniging. Het Koninkrijk Denemarken betoogt dat artikel 153 lid 5 VWEU tot doel heeft de contractuele autonomie van de sociale partners te beschermen tegen eventuele inmengingen. Maatregelen die verband houden met het recht van vereniging, kunnen dus slechts op grond van artikel 153 lid 1 VWEU worden genomen voor zover het nationale recht dat dit recht beheerst, niet rechtstreeks wordt geraakt. Gelet op de betekenis die in het Handvest van de sociale rechten wordt gegeven aan het begrip „recht van vereniging” in artikel 153 lid 5 VWEU moet dit begrip in het bijzonder aldus worden opgevat dat het ziet op het recht van alle werknemers en alle werkgevers om zich – al dan niet – aan te sluiten bij een organisatie of een vakvereniging en vrijelijk aan collectieve onderhandelingen deel te nemen.

Oordeel

Het Hof van Justitie EU oordeelt als volgt. 

Geen sprake van inbreuk op bevoegdheidsuitsluitingen inzake "beloning"

De bevoegdheidsuitsluiting moet aldus worden begrepen dat zij geldt voor maatregelen die – zoals een uniformisering van alle of een deel van de bestanddelen van de beloning en/of de hoogte daarvan in de lidstaten of de invoering van een minimumloon op het niveau van de Unie – zouden leiden tot een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie. Deze uitsluiting kan echter niet worden uitgebreid tot alle kwesties die enig verband vertonen met beloning, daar anders bepaalde in artikel 153 lid 1 VWEU bedoelde gebieden grotendeels zouden worden uitgehold (HvJ EG 15 april 2008, Impact, C-268/06, ECLI:EU:C:2008:223, punten 124 en 125, en HvJ EU 24 februari 2022, Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto”, C-262/20, ECLI:EU:C:2022:117, punt 30). Gelet op de vereisten van rechtszekerheid, duidelijkheid en continuïteit bij de toepassing van de criteria voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, moet het criterium van „rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie” derhalve als leidraad dienen bij het onderzoek of de in artikel 153 lid 5 VWEU verankerde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloning” in acht is genomen, ongeacht of de betrokken handeling meer of minder nauw verband houdt met het gebied van de „beloning”. Dit betekent dat de bevoegdheid van de Unie niet kan worden geacht automatisch uitgesloten te zijn wanneer die handeling op dat gebied betrekking heeft. Bovendien zou het vermogen van de Uniewetgever om de in artikel 151 eerste alinea VWEU genoemde doelstellingen van sociaal beleid te verwezenlijken en, meer in het algemeen, om de sociale dimensie van de integratie in de Europese Unie te concretiseren, ernstig in het gedrang komen indien die wetgever zou worden belet maatregelen vast te stellen die in de praktijk positieve uitwerkingen of gevolgen hebben voor het loonpeil, zelfs indien hij daartoe handelt met volledige eerbiediging van de verscheidenheid van de nationale praktijken in de lidstaten en van de autonomie van de sociale partners, overeenkomstig artikel 151 tweede alinea VWEU en artikel 152 eerste alinea VWEU. Deze vaststelling geldt a fortiori voor de „arbeidsvoorwaarden”, die behoren tot de gebieden waarop artikel 153 lid 1 VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen, en waarvan de draagwijdte gedeeltelijk samenvalt met de werkingssfeer van de uitzondering voor „beloning” in artikel 153 lid 5 VWEU, omdat de beloning integrerend deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden (zie in die zin HvJ EG 11 november 2004, Delahaye, C-425/02, ECLI:EU:C:2004:706, punt 33, en HvJ EU 22 december 2010, Gavieiro en Iglesias Torres, C-444/09 en C-456/09, ECLI:EU:C:2010:819, punt 58). Bovendien is de door het Parlement aangevoerde omstandigheid dat de Uniewetgever reeds andere handelingen betreffende de beloning heeft vastgesteld op basis van de in artikel 153 VWEU genoemde rechtsgrondslagen, irrelevant voor de vraag of de bestreden richtlijn rechtsgeldig kon worden vastgesteld op basis van een rechtsgrondslag in dat artikel, zonder inbreuk te maken op de in lid 5 van dat artikel vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloningen”. Volgens de rechtspraak moet de rechtsgrondslag van een handeling immers worden bepaald op basis van het doel en de inhoud van de handeling zelf en niet aan de hand van de rechtsgrondslag die is gebruikt voor de vaststelling van andere Uniehandelingen, in voorkomend geval met soortgelijke kenmerken (zie in die zin HvJ EG 28 juni 1994, Parlement/Raad, C-187/93, ECLI:EU:C:1994:265, punt 28, en HvJ EU 12 februari 2015, Parlement/Raad, C-48/14, ECLI:EU:C:2015:91, punt 30). Hoewel de bestreden richtlijn betrekking heeft op de beloning en invloed kan hebben op het loonpeil, kunnen deze omstandigheden op zich dus niet automatisch tot de conclusie leiden dat de Uniewetgever met de vaststelling van deze richtlijn inbreuk heeft gemaakt op de in artikel 153 lid 5 VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloning”. Daartoe moet nog worden nagegaan of de artikelen 4 tot en met 6 van de bestreden richtlijn, waarop de kritiek van het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden in essentie betrekking heeft, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie inhouden.

Geen Unierechtelijk minimumloon

Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing in artikel 5 Richtlijn naar met name de in het nationale recht omschreven nationale praktijken, kan het begrip „toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen dus niet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip (zie in die zin HvJ EU 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie), C-112/22 en C-223/22, ECLI:EU:C:2024:636, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daarover zijn ook het Parlement en de Raad het eens. Hieraan moet worden toegevoegd dat er, gelet op de in artikel 153 lid 5 VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting met betrekking tot „beloningen”, ook geen recht op „toereikende” of „billijke” wettelijke minimumlonen binnen het Unierecht kan worden afgeleid uit artikel 5 lid 1 van de bestreden richtlijn en artikel 31 lid 1 van het Handvest, in onderlinge samenhang gelezen. Volgens artikel 51 lid 2 ervan breidt het Handvest het toepassingsgebied van het Unierecht niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.

Beperkte inbreuk op bevoegdheidsuitsluitingen met betrekking tot niveau en elementen van minimumloon

Het Hof concludeert dat wel sprake is van een inbreuk op bevoegdheidsuitsluiting ten aanzien van twee onderdelen van artikel 5 Richtlijn. In artikel 5 lid 2 onder a tot en met d van de richtlijn worden vier elementen opgesomd – te weten respectievelijk „de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud”, „het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan”, „het groeipercentage van de lonen” en „nationale productiviteitsniveaus en ‑ontwikkelingen op lange termijn” – die de in lid 1 van dat artikel bedoelde nationale criteria ten minste moeten omvatten. Door te eisen dat deze elementen worden gebruikt in de procedures voor de vaststelling en aanpassing van wettelijke minimumlonen, heeft de Uniewetgever een vereiste ingevoerd dat betrekking heeft op de bestanddelen van die lonen, hetgeen een rechtstreekse invloed op het loonpeil heeft. Dit is in strijd met wat in de laatste volzin van artikel 5 lid 1 van de bestreden richtlijn is aangegeven, ongeacht de relevantie van die elementen op nationaal niveau, gelet op de sociaaleconomische omstandigheden in de lidstaten.Bijgevolg voorziet artikel 5 lid 2 van de bestreden richtlijn in een harmonisatie van een deel van de bestanddelen van die lonen en dus in een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie. 

Ten derde beperkt artikel 5 lid 3 van de bestreden richtlijn, de lidstaten weliswaar tot de mogelijkheid om gebruik te maken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, waarbij het voor de passende criteria waarop dit mechanisme moet berusten verwijst naar nationale wetgevingen en praktijken, maar in het laatste zinsdeel ervan stelt die bepaling het gebruik van een dergelijk mechanisme door de lidstaten afhankelijk van de „voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon”. Hieruit volgt dat die bepaling, voor zover zij voorziet in een verbod op verlaging van het niveau van de wettelijke minimumlonen voor de lidstaten die gebruikmaken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van die lonen, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie inhoudt, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht stelt.