Feiten

NI is plaatsvervangend openbaar aanklager bij het gemeentelijk parket van het openbaar ministerie Pula, Kroatië. Zij verricht haar werkzaamheden fulltime, namelijk 40 uur per week, van maandag tot en met vrijdag van 8 tot 16 uur. NI moet ook zowel tijdens de normale werkuren als daarbuiten wachtdiensten verrichten, waarbij zij opgeroepen kan worden om dringende taken uit te voeren, met name in het kader van strafrechtelijke vooronderzoeken. Tijdens die wachtdiensten van NI kan worden verlangd dat zij onafgebroken aanwezig is in haar woonplaats (passieve wachtdienst) of op de zetel van het openbaar ministerie (actieve wachtdienst), zodat zij te allen tijde de haar toegewezen dringende taken kan uitvoeren. NI was van mening dat de op haar toepasselijke regeling, in het bijzonder de verplichting om gedurende haar wachtdiensten ononderbroken beschikbaar te zijn, in strijd was met Richtlijn 2003/88/EG en met de rechtspraak van het Hof inzake het recht op dagelijkse rusttijd, het recht op wekelijkse rusttijd en het verbod om meer dan 48 uur per week te werken. Zij heeft beroep ingesteld bij de rechter in eerste aanleg Pula, Kroatië en vordert betaling van de uren die zij in de periode 2015‑2019 tijdens wachtdiensten heeft gewerkt, waarvan een deel buiten haar normale werkuren, voor een bedrag dat overeenkomt met de gewerkte uren. De verwijzende rechter wijst erop dat NI na de normale werkuren mogelijkerwijs taken moet uitvoeren die inhouden dat zij permanent beschikbaar is, te allen tijde telefonisch bereikbaar is, met name voor politieagenten, en zich onmiddellijk naar de kantoren van het openbaar ministerie of elders kan begeven om na een oproep van een politieagent maatregelen te nemen die geen uitstel gedogen, zoals bij verkeersongevallen of dodelijke arbeidsongevallen. Uren die tijdens actieve of passieve wachtdiensten worden gewerkt en buiten de normale werkuren vallen, worden niet als normale arbeidstijd of overuren beschouwd en worden niet in aanmerking genomen voor de uitoefening van het recht op dagelijkse en wekelijkse rustdagen of het recht op jaarlijkse vakantie. De verwijzende rechter acht het in de eerste plaats noodzakelijk om te bepalen of NI als “werknemer” kan worden aangemerkt, zodat zij binnen de werkingssfeer van Richtlijn 2003/88 valt/EG, en in de tweede plaats om de tijdens de wachtdiensten gewerkte uren te kwalificeren. Wat dit laatste betreft, vraagt hij zich af of het feit dat deze uren niet als “arbeidstijd” in de zin van deze richtlijn worden beschouwd, schending van die richtlijn oplevert.

Oordeel

Het Hof van Justitie EU oordeelt als volgt. 

Leden van het openbaar ministerie zijn “werknemer”  in de zin van de richtlijn

Het hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Van een arbeidsverhouding is dus slechts sprake indien er een ondergeschiktheidsband tussen de werknemer en zijn werkgever bestaat. Of er sprake is van een dergelijke band moet van geval tot geval worden nagegaan, aan de hand van alle gegevens en alle omstandigheden die de verhoudingen tussen de partijen kenmerken (HvJ EU 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C-742/19, ECLI:EU:C:2021:597, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de positie van leden van het openbaar ministerie, zoals NI, wordt gekenmerkt door het feit dat zij ondergeschikt zijn aan leden van het openbaar ministerie met een hogere rang en aan het ministerie van Justitie en Bestuurszaken, dat voor het openbaar ministerie taken uitvoert op het gebied van de rechtsbedeling, waaronder het behandelen van klachten over het gedrag van leden van het openbaar ministerie en het beoordelen of hun aansprakelijkheid in het geding is, ervoor zorgt dat het openbaar ministerie beschikt over passende materiële en financiële middelen, kantoren en andere faciliteiten die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren, en de plannen goedkeurt voor de werving van nieuwe leden van het openbaar ministerie en voor de aanstelling van personeel ter ondersteuning van de leden van het openbaar ministerie. Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat leden van het openbaar ministerie met een lagere rang onder toezicht staan van leden van het openbaar ministerie met een hogere rang, conform de hiërarchische structuur van het openbaar ministerie. Volgens die structuur zijn de gemeentelijke parketten ondergeschikt aan de regionale parketten, die op hun beurt, net als de gespecialiseerde parketten, ondergeschikt zijn aan het nationaal openbaar ministerie van de Republiek Kroatië. Bijgevolg kan de raad van openbaar aanklagers een openbaar aanklager ontslaan wegens een tuchtrechtelijk vergrijp, een strafrechtelijke veroordeling, ontoereikende vaardigheden of een verlies van bekwaamheid. Onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter lijkt het er dus op dat een plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager zich in een verhouding van ondergeschiktheid bevindt ten opzichte van leden van het openbaar ministerie met een hogere rang, hetgeen kenmerkend is voor het bestaan van een arbeidsverhouding. Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1 lid 3 Richtlijn 2003/88/EG, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat leden van het openbaar ministerie binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.

Uitsluiting wegens specifieke overheidstaak alleen voor “bijzondere gevallen”

Artikel 2 lid 2, eerste alinea, Richtlijn 89/391/EG bepaalt echter dat deze richtlijn niet geldt wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan. Artikel 2 lid 2, tweede alinea van deze richtlijn preciseert dat er in dergelijke gevallen niettemin voor gezorgd moet worden dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zo veel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn (Ministrstvo za obrambo, punt 53). In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 2 lid 2, eerste alinea Richtlijn 89/391/EG aldus moet worden uitgelegd dat de strekking ervan wordt beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor het veiligstellen van de belangen die de lidstaten op grond van deze bepaling mogen beschermen (Ministrstvo za obrambo, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het criterium dat in die bepaling wordt gehanteerd om bepaalde activiteiten uit te sluiten van de werkingssfeer van Richtlijn 89/391/EG en dus van de werkingssfeer van Richtlijn 2003/88/EG, berust niet op het feit dat werknemers tot een van de in dat artikel genoemde algemene sectoren van de overheidsdienst behoren, maar enkel op het feit dat bepaalde bijzondere taken die werknemers van die sectoren uitoefenen, van specifieke aard zijn, welke aard wegens de absolute noodzaak om een daadwerkelijke bescherming van de gemeenschap te garanderen, een uitzondering op de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers rechtvaardigt (Ministrstvo za obrambo, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een van de bijzondere aspecten die inherent zijn aan die specifieke activiteiten en die overeenkomstig artikel 2 lid 2, eerste alinea Richtlijn 89/391/EG rechtvaardigen dat wordt afgeweken van de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, is het feit dat er voor die activiteiten naar hun aard geen planning van de arbeidstijd kan worden gemaakt (Ministrstvo za obrambo,  punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat het voor diensten op het gebied van de openbare gezondheid, veiligheid en orde geldende continuïteitsvereiste er niet aan in de weg staat dat de activiteiten van die diensten, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, kunnen worden georganiseerd waar het gaat om de arbeidsuren van het personeel, en dat de in artikel 2 lid 2, eerste alinea Richtlijn 89/391/EG bedoelde uitzondering bijgevolg slechts op dergelijke diensten van toepassing is in omstandigheden van uitzonderlijke ernst en omvang, zoals technologische of natuurrampen, aanslagen of zware ongevallen, die maatregelen vereisen die onontbeerlijk zijn ter bescherming van het leven en de gezondheid alsook de veiligheid van de gemeenschap en waarvan het welslagen onzeker is indien alle voorschriften van Richtlijn 2003/88/EG moeten worden nageleefd. In dergelijke omstandigheden moet absolute voorrang worden gegeven aan de doelstelling van bescherming van de bevolking, ten koste van de naleving van de bepalingen van deze richtlijn, waaraan deze diensten zich tijdelijk niet hoeven te houden (Ministrstvo za obrambo, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat bepaalde specifieke activiteiten van de overheidsdienst, zelfs wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, dermate specifieke kenmerken vertonen dat zij zich naar hun aard dwingend ertegen verzetten dat de arbeidstijd wordt georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van Richtlijn 2003/88/EG (Ministrstvo za obrambo, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt met name voor activiteiten die, om de daarmee beoogde doelstelling van algemeen belang daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken, slechts continu en door een en dezelfde werknemer kunnen worden verricht, zonder dat een roulatiesysteem kan worden ingevoerd waarbij die werknemer met regelmatige tussenpozen het recht kan worden verleend op rusturen of ‑dagen nadat hij een bepaald aantal uren of dagen heeft gewerkt (Ministrstvo za obrambo, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 2 Richtlijn 89/391/EG, waar in artikel 1 lid 3 Richtlijn 2003/88/EG naar wordt verwezen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de werkzaamheden van leden van het openbaar ministerie uitsluit van de werkingssfeer van Richtlijn 2003/88/EG indien voor deze werkzaamheden, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, de arbeidstijd kan worden georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van Richtlijn 2003/88/EG.

Wachtdienst is arbeidstijd

Wat wachtdiensten betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een periode waarin de werknemer niet daadwerkelijk activiteiten verricht voor zijn werkgever, niet noodzakelijk “rusttijd” vormt voor de toepassing van Richtlijn 2003/88/EG (HvJ EU 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C-107/19, ECLI:EU:C:2021:722, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de eerste plaats op de werkplek verrichte wachtdiensten betreft, heeft het Hof reeds aangegeven dat de beslissende factor om aan te nemen dat de kenmerken van het begrip “arbeidstijd” in de zin van Richtlijn 2003/88/EG voorhanden zijn, wordt gevormd door het feit dat de werknemer fysiek aanwezig moet zijn op de door de werkgever bepaalde plaats en zich er tot diens beschikking moet houden teneinde indien nodig onmiddellijk de adequate prestaties te kunnen verlenen (Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof heeft geoordeeld dat de werknemer tijdens dergelijke wachtdiensten op zijn werkplek moet blijven om onmiddellijk beschikbaar te zijn voor zijn werkgever, en dus gescheiden is van zijn gezin en sociale omgeving alsook weinig vrijheid heeft om de tijd te besteden waarin er geen beroepswerkzaamheden van hem worden verlangd. Derhalve moeten deze wachtdiensten integraal als “arbeidstijd” in de zin van Richtlijn 2003/88/EG worden aangemerkt, ongeacht welke arbeidsprestaties de werknemer daadwerkelijk verricht tijdens die wachtdiensten (Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de tweede plaats wachtdiensten met permanente bereikbaarheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat ook die wachtdiensten volledig als “arbeidstijd” in de zin van Richtlijn 2003/88/EG moeten worden aangemerkt wanneer zij, gelet op de objectieve en zeer aanzienlijke gevolgen die de aan de werknemer opgelegde beperkingen hebben voor zijn mogelijkheden om zich aan zijn persoonlijke en sociale interesses te wijden, verschillen van een periode waarin de werknemer zich slechts ter beschikking moet houden van zijn werkgever opdat deze hem kan bereiken (Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daaruit volgt dat het begrip “arbeidstijd” in de zin van Richtlijn 2003/88/EG ook ziet op alle wachtdiensten – waaronder die tijdens welke de werknemer permanent bereikbaar moet zijn – waarin de aan de werknemer opgelegde beperkingen van dien aard zijn dat zij objectief gesproken en in zeer aanzienlijke mate gevolgen hebben voor zijn mogelijkheden om tijdens die wachtdiensten de tijd waarin er geen beroepswerkzaamheden van hem worden verlangd vrijelijk in te vullen en aan zijn eigen interesses te besteden (Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit verband heeft het Hof opgemerkt dat een wachtdienst waarbij een werknemer zijn persoonlijke en sociale activiteiten kan plannen, gelet op de redelijke termijn die hij krijgt om zijn beroepsactiviteiten te hervatten, a priori geen “arbeidstijd” in de zin van Richtlijn 2003/88/EG vormt. Omgekeerd moet een wachtdienst waarbij de werknemer slechts enkele minuten heeft om zijn werk te hervatten in beginsel integraal worden beschouwd als “arbeidstijd” in de zin van die richtlijn, aangezien hem in dat geval in de praktijk sterk wordt ontraden om enige ontspanning – ook al duurt deze niet lang – te plannen (Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals het Hof heeft benadrukt, moet de impact van die reactietijd echter in concreto worden beoordeeld, in voorkomend geval rekening houdend met andere beperkingen die aan de werknemer worden opgelegd tijdens zijn wachtdienst, waaronder ook de wachtdienst met permanente bereikbaarheid (zie in die zin Dopravní podnik hl. m. Prahy, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat een plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager, zoals NI, tijdens al zijn wachtdiensten te allen tijde klaar moet staan om taken en werkzaamheden uit te voeren die gelijkwaardig zijn aan die welke hij tijdens de normale werkuren op zijn werkplek uitvoert. Het lijkt er dus op dat hij tijdens wachtdiensten zijn werkplek, of tijdens wachtdiensten met permanente bereikbaarheid zijn woonplaats, daadwerkelijk niet kan verlaten en dat hij zich in die perioden niet met zijn eigen interesses kan bezighouden.