Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

In de memorie van antwoord bevestigen de initiatiefnemers dat het eenzijdige karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een cao van toepassing is. Het wetsvoorstel ziet vooral op de verandering van de rechtspositie van ambtenaren van publiekrechtelijk naar privaatrechtelijk. De in de Ambtenarenwet geldende verplichtingen en de daarachter liggende normen en waarden zullen voor alle ambtenaren blijven gelden. Voor het ontslag van een ambtenaar gelden straks dezelfde regels als voor ‘gewone’ werknemers (WWZ), waardoor er een preventieve ontslagtoets komt die nu ontbreekt. De kosten van de WW worden niet gedragen door het WW-fonds maar door de overheidswerkgever. Ambtenaren krijgen ook recht op de transitievergoeding en er zal in het overleg over een nieuwe cao betrokken moeten worden of voorzieningen als de boven- en na-wettelijke ontslaguitkeringen en de herplaatsingsperiode gehandhaafd moeten blijven. De vragen met betrekking tot het verbindend blijven van rechtspositieregelingen ‘als ware het’ een collectieve arbeidsovereenkomst, beantwoorden de initiatiefnemers als volgt:

– Er is niet voor gekozen om de rechtspositieregelingen om te zetten in cao’s, omdat niet meer dan nodig is inbreuk moet worden gemaakt op het juridische uitgangspunt dat overeenkomsten tot stand komen door wilsovereenstemming tussen partijen. Om praktische redenen is het bij de omzetting van de ambtelijke aanstellingen in individuele arbeidsovereenkomsten niet goed mogelijk dit anders dan van rechtswege te realiseren. Waar het gaat om de collectieve arbeidsvoorwaarden is het echter zeer wel mogelijk om, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet, cao’s overeen te komen. Daarbij kan ook beter rekening gehouden worden met het privaatrechtelijke kader dat vanaf de inwerkingtreding van de wet van toepassing zal zijn. Er kan immers niet zonder meer van uitgegaan worden dat de thans geldende publiekrechtelijke rechtspositieregelingen daar naadloos in passen. De meest verkieslijke gang van zaken is, dat nog vóór het inwerkingtreden van de wet cao’s tot stand komen. Alleen voor de gevallen waarin dat niet tijdig lukt is er plaats voor een overgangsbepaling.

– Na de inwerkingtreding van de wet zal in beginsel het gehele privaatrechtelijke arbeidsrecht van toepassing zijn op de arbeidsverhoudingen bij de overheid, dus ook de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst en de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten. Daarbij is wel van belang dat de formulering van de overgangsbepaling, dat de rechtspositieregelingen verbindend blijven voor een overheidswerkgever en zijn ambtenaren, ervan uitgaat dat de fictieve cao al tot stand is gekomen en er al een binding van de individuele ambtenaar aan de rechtspositieregeling/fictieve cao is. Daardoor hebben de vorengenoemde wetten in het onderhavige geval geen praktische betekenis voor zover zij bepalingen bevatten omtrent het tot stand komen, in werking treden en algemeen verbindend verklaard worden van de fictieve cao.

– De fictieve ‘als het ware’-cao kan niet eenzijdig door de werkgever worden gewijzigd. Hij kan alleen met instemming van beide partijen in een cao-overleg worden vervangen door een nieuwe cao. Bij het sluiten van een nieuwe cao houdt het verbindend zijn van de oude rechtspositieregeling/fictieve cao op.

– Gelet op het grote aantal rechtspositieregelingen en de omvang daarvan is het niet doenlijk om voor al die regelingen vast te stellen welke bepalingen in strijd zijn met dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht. Uitgaande van de rechtspositieregeling van het rijkspersoneel, het ARAR, kan in het algemeen wel gezegd worden dat op de volgende onderwerpen vaak sprake kan zijn van strijd met dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht: (1) het ontslagrecht, (2) de regeling van het meenemen van vakantie-uren naar een volgend jaar en de verjaring daarvan, (3) de regeling met betrekking tot het opleggen van boetes en (4) de regeling met betrekking tot het vergoeden van schade.

Voor de volgende categorieën ambtenaren wordt de rechtspositie niet ‘genormaliseerd’:

– bestuurders: zij zijn uitgezonderd omdat het voor een arbeidsovereenkomst kenmerkende element van de ondergeschiktheid in hun geval ontbreekt en omdat zij in het spraakgebruik niet als ambtenaren plegen te worden aangeduid. Ook in de huidige Ambtenarenwet zijn de bepalingen van materieel recht niet op hen van toepassing;

– rechters en leden van het OM: voor rechters geldt dat het voor een arbeidsovereenkomst kenmerkende element van de ondergeschiktheid ontbreekt. Leden van het Openbaar Ministerie zijn daaraan toegevoegd omdat het van belang werd geacht om op beide groepen één rechtspositionele regeling – de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren – van toepassing te laten zijn, mede om de arbeidsmobiliteit tussen de staande en de zittende magistratuur niet te belemmeren;

– militairen en burgerlijk defensiepersoneel: militairen zijn uitgezonderd omdat, gelet op hun specifieke taak en de vergaande eisen die aan hun inzetbaarheid worden gesteld, eerst zou moeten worden onderzocht of en in hoeverre het Burgerlijk Wetboek van toepassing kan zijn op de arbeidsverhouding van militairen met de Staat. Om praktische redenen is ook het burgerlijk defensiepersoneel uitgezonderd, omdat het onwenselijk werd geacht als er binnen één organisatie twee verschillende rechtsposities zouden gelden;

– politieambtenaren: de politie is uitgezonderd als gevolg van een amendement dat door de Tweede Kamer is aanvaard;

– notarissen en gerechtsdeurwaarders: notarissen en gerechtsdeurwaarders zijn uitgesloten omdat het voor een arbeidsovereenkomst kenmerkende element van de ondergeschiktheid ontbreekt en omdat zij in het spraakgebruik niet als ambtenaren plegen te worden aangeduid. Het zijn zelfstandige ondernemers die een publiek ambt vervullen. Ook op hen zijn de bepalingen van materieel recht in de huidige Ambtenarenwet niet van toepassing.

De initiatiefnemers benadrukken dat ook na in werking treden van het wetsvoorstel tot uitdrukking kan worden gebracht dat de overheid een bijzondere werkgever is en dat ambtenaren bijzondere werknemers zijn door:

– de aanduiding ‘ambtenaar’ te handhaven;

– de ambtseed of belofte te handhaven (art. 7 Ambtenarenwet);

– in de nieuwe Ambtenarenwet uitdrukkelijk de norm van goed ambtenaarschap op te nemen (art. 6 lid 1) en ook de overige voor overheidswerkgevers en ambtenaren geldende bijzondere verplichtingen in de Ambtenarenwet te handhaven;

– nauwkeuriger dan in het verleden te bezien wie ambtenaar horen te zijn en wie niet.